De kogel is door de kerk! De jarenlange polemiek over het beperken van de werkloosheidsuitkering in de tijd, voornamelijk gevoed door werkgeversorganisaties, bepaalde arbeidsmarktdeskundigen en politieke partijen, kent een einde. De regering-De Wever heeft immers beslist dat de werkloosheidsuitkering beperkt wordt in de tijd tot een maximum van twee jaar, met ingang vanaf 1 januari 2016.
Een uitzondering hierop vormen de werkzoekenden van 55 jaar met een loopbaananciënniteit van 30 jaar en werkzoekenden die een zorgopleiding volgen. De premier noemt dit zijn politiek ‘koninginnenstuk’. Deze structurele ingreep in de werkloosheidsverzekering dreigt evenwel niet bij te dragen tot een verhoging van de werkzaamheidsgraad … tenzij tegelijkertijd structurele ingrepen gebeuren in de architectuur van het activeringsbeleid.
Deze structurele ingreep in de werkloosheidsverzekering dreigt niet bij te dragen tot een verhoging van de werkzaamheidsgraad … tenzij tegelijkertijd structurele ingrepen gebeuren in het activeringsbeleid.
In dit artikel wil ik dieper ingaan op de aanpassingen die nodig zijn om het activeringsbeleid te versterken in de context van een beperking van de werkloosheidsuitkering. Maar eerst aftoetsen of er nog sprake is van een rechtvaardige balans tussen rechten en plichten van werkzoekenden bij een gewijzigde economische omgeving.
Nooit was de werkloosheidsuitkering onbeperkt
Het zal menigeen verbazen, maar de werkloosheidsverzekering zoals historisch opgezet, voorziet nergens in een onbeperkt recht op werkloosheidsuitkering. De werkloosheidsuitkering was steeds gekoppeld aan – en dus ook beperkt door – beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt. De werkzoekende moest beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt en in dat kader ingaan op elk passend werk-, opleidings- of begeleidingsaanbod. Onbeschikbaarheid betekende de stopzetting van de uitkering.
Wat evenwel uit het oog wordt verloren, is dat de historische wetgever beschikbaarheid niet enkel bekeek vanuit het oogpunt van de werkzoekende, maar evenzeer vanuit het oogpunt van de arbeidsmarkt. Werkzoekenden moesten niet enkel beschikbaar zijn voor passende jobs; er moesten ook passende jobs beschikbaar zijn voor de werkzoekende.
De werkloosheidsverzekering voorziet nergens in een onbeperkt recht op uitkering. De werkloosheidsuitkering was steeds gekoppeld aan – en dus ook beperkt door – beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt.
De economische situatie en het daarmee gepaard gaande regionaal werkaanbod was zo een van de wettelijke criteria om te oordelen of er sprake was van abnormaal langdurige werkloosheid. Indien de RVA (Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening) vaststelde dat er voldoende jobopportuniteiten waren voor de betrokken langdurig werkzoekende, dan verloor die zijn recht op uitkering. Indien er geen passende werkaanbiedingen waren, kon de werkzoekende legitiem zijn uitkering behouden.
Dat was het sluitstuk van de werkloosheidsverzekering. Op die manier verzekerde het uitkeringssysteem een rechtvaardige balans tussen rechten en plichten. De context van de arbeidsmarkt was mee bepalend voor het toekennen en behouden van de uitkering.
Dat was niet zo vreemd omdat we in de jaren tachtig en negentig door de oliecrisis en de mondiaal aanhoudende economische crisis geconfronteerd werden met massaal jobverlies en een hoog niveau van gedwongen jeugd- en langdurige werkloosheid. In die mate dat de overheid overging tot het opzetten van grootschalige tewerkstellingsprogramma’s (Bijzonder Tijdelijk Kader, Derde Arbeidscircuit, Tewerkgestelde Werklozen …) om jongeren uit de langdurige werkloosheid te houden.
Die programma’s werden gefinancierd met ‘omgeploegde’ werkloosheidsuitkeringen en stelden vaak hooggeschoolde werkzoekenden jarenlang te werk. Een beperking van de uitkering in de tijd zou toen een onmetelijk verlies aan kapitaal hebben betekend en de vlotte integratie bij herneming van de economische conjunctuur hebben verhinderd.
Toekomstig onevenwicht
Uiteraard is de situatie op de arbeidsmarkt sedert iets meer dan een decennium grondig gewijzigd. Er zijn nu door de demografische ontwikkelingen aanhoudende personeelstekorten, het omgekeerde van het einde van de vorige eeuw. Voor het merendeel van de werkzoekenden zijn er nu effectieve jobopportuniteiten. Behoudens onvoorziene omwentelingen zal het eerstkomend decennium gekenmerkt blijven door arbeidsmarktkrapte.
Maar het valt nooit uit te sluiten dat we ooit opnieuw een langdurige periode van economische recessie kennen en in dat geval zal het nieuwe uitkeringssysteem niet rechtvaardig zijn ten opzichte van de dan groeiende groep van langdurig werkzoekenden. Hun rechten en plichten zijn dan niet meer in balans. Daarin schuilt een potentieel toekomstig onevenwicht waarvoor de politiek de ogen niet kan sluiten.
Het valt nooit uit te sluiten dat we ooit opnieuw een langdurige periode van economische recessie kennen en in dat geval zal het nieuwe uitkeringssysteem niet rechtvaardig zijn ten opzichte van een groeiende groep langdurig werkzoekenden.
De invoering van een beperkte werkloosheidsuitkering vergt tegelijkertijd grondige aanpassingen aan de architectuur van het arbeidsmarkt- en activeringsbeleid. Zonder die aanpassingen betreft het een zuivere besparingsoperatie die zichzelf hypothekeert omdat ze niet bijdraagt aan een hogere werkzaamheidsgraad. Hoe hoger de werkzaamheidsgraad, hoe hoger de inkomsten voor de Staat.
Men schiet zichzelf dus in de voet indien men die maatregel niet in het licht stelt van de werkzaamheidsdoelstelling. Aanpassingen aan de activeringsarchitectuur moeten erop gericht zijn om werkzoekenden aan een nieuwe baan te helpen vóór het verstrijken van de uitkeringsduur. Dat is niet enkel van belang vanuit economisch oogpunt, waarbij het invullen van vacatures voorop staat, maar ook vanuit maatschappelijk oogpunt omdat zo bestaansonzekerheid en armoede kunnen worden voorkomen.
Wat beter kan bij de VDAB
Vooreerst moet de VDAB het proces van intake, screening en trajectbepaling snel opstarten na de inschrijving als werkzoekende. Dat proces kan nu variëren van één maand tot drie en zelfs zes maanden. Dat is eigenlijk te lang om een geslaagd integratietraject te voltooien binnen een uitkeringsduur van maximaal twee jaar. In principe zou de VDAB dit proces binnen een maand moeten kunnen afronden. Daartoe moeten mensen, middelen en expertises binnen de VDAB herschikt worden.
Het VDAB-proces kan versneld en gefaciliteerd worden als werkgevers op een veralgemeende wijze werk maken van het valideren en attesteren van de op de werkvloer verworven competenties van hun medewerkers. Bij ontslag kan de VDAB deze competenties onmiddellijk in rekening brengen in de zoektocht naar een nieuwe job. Eigenlijk zou een werkgever niet enkel verplicht moeten zijn om een C4 (bewijs van ontslag) af te leveren aan de ontslagen werknemer, maar ook een CV (competentie-visum) met verworven vaardigheden.
Bovendien kan de intake en screening versneld worden indien andere arbeidsmarktintermediairen die contact hadden met de (potentiële) werkzoekende (outplacementkantoren, GTB …) hun informatie systematisch met VDAB zouden delen.
Niet enkel het indiceringsproces moet geoptimaliseerd worden, er moet ook geremedieerd worden aan het toeleidingsproces. Dat proces is erop gericht werkzoekenden die geïndiceerd zijn, zo snel mogelijk naar de juiste begeleidings-, opleidings- of werk(ervarings)organisatie te leiden. Vaak kunnen de toegeleide werkzoekenden niet daadwerkelijk terecht in de aangewezen organisatie.
Om het indicerings- en toeleidingsproces sluitend te maken, moet er een gemotiveerde feedback gegeven worden over de redenen van niet-opname of niet-aanwerving. Deze verplichting zou in de subsidie- of aanbestedingsregels kunnen opgelegd worden.
Geen confectie-aanpak meer
Na de trajectbepaling moet het traject van de werkzoekende snel kunnen worden ingezet en als het meerdere onderdelen bevat, naadloos voortgezet. In vele gevallen zal het integratietraject immers bestaan uit een combinatie van begeleiding, vooropleiding, opleiding en/of werkervaring. Dat traject moet zonder te lange onderbrekingen en liefst aansluitend worden georganiseerd. Dit vereist een hogere mate van flexibiliteit in hoofde van de VDAB en de uitbestedingspartners, alsook meer samenwerking in functie van de expertises van elke organisatie.
Vandaag overheerst nog een confectie-aanpak in het bemiddelingsproces. Werkzoekenden worden in kaart gebracht aan de hand van een aantal standaardmaten zoals opleiding, werkervaring en leeftijd. Bij echt maatwerk brengt men ook andere elementen in rekening bij het bemiddelingsproces zoals elders verworven competenties, de gezins- en gezondheidstoestand, de interessesferen, het ontwikkelingspotentieel, andere rollen die men opneemt, of de levensfase. Door in te zetten op data-mining en AI kan de VDAB de vele data waarover ze beschikt, gebruiken voor meer maatgerichte integratie-adviezen voor bemiddelaars én werkzoekenden.
De vacature moet vervolgens veel sneller in het reïntegratieproces betrokken worden. Dit veronderstelt de nodige ondersteuning van de werkzoekende in de zoektocht naar een vacature. Te vaak wordt die zoektocht afgewenteld op de werkzoekende, omdat die een actief zoekgedrag moet vertonen.
Maar men vergeet hierbij een gedifferentieerde aanpak. Zo zijn werknemers die hun job verliezen door een transformatie van hun industrieel bedrijf, zelf nauwelijks in staat om doelgericht op zoek te gaan naar een nieuwe job. De VDAB moet daarom met zijn bemiddelingspartners mee de brug slaan naar passende vacatures.
Diverse incentives zoals doelgroepkortingen en tewerkstelling in de sociale economie zijn gericht op personen die minstens twee jaar werkzoekend zijn. Die maatregelen moeten worden aangepast opdat ze hun volle werking zouden behouden. Wellicht is het mogelijk ze ook open te stellen voor werkzoekenden die dreigen langdurig werkzoekend te worden. De VDAB kan die groep aflijnen door gebruik te maken van verfijnde screeningsinstrumenten en profielen van de ‘vroegere’ doelgroepen.
Vrijblijvend
Door de beperking van de uitkering in de tijd ‘verhuizen’ een groot deel van de werkzoekenden van de werkloosheidsuitkering naar het leefloon, van de VDAB naar het OCMW. Waar vandaag de VDAB en de grootstedelijke OCMW’s veelal los van mekaar werken en hun eigen werking als de betere beoordelen, zou er nu veel meer moeten ingezet worden op samenwerking.
Die samenwerking moet uitgaan van de bundeling van de sterktes van beide actoren. De OCMW’s zijn sterk lokaal verankerd, hebben een sterk netwerk in de sociale sector, hebben een multidisciplinaire aanpak; de VDAB heeft een ruimer werkgevers- en vacaturebereik, heeft een breed opleidingsaanbod en werkt samen met landelijke arbeidsmarktintermediairen. Om zoveel mogelijk werkzoekenden die in het leefloon belanden maximale herinschakelingskansen te bieden, dringt zich een structurele samenwerking tussen de VDAB en het OCMW op.
Om zoveel mogelijk werkzoekenden die in het leefloon belanden maximale herinschakelingskansen te bieden, dringt zich een structurele samenwerking tussen de VDAB en het OCMW op.
Tot slot zijn er vragen over de afdwingbaarheid. De VDAB hanteerde in het verleden reeds richtlijnen voor zijn diensten over de termijnen binnen welke jonge, kortdurig en langdurig werkzoekenden in begeleiding moeten worden genomen. De Europese Werkgelegenheidsrichtsnoeren schreven zo’n richtlijnen voor de publieke bemiddelingsdiensten voor. Maar die richtlijnen waren niet afdwingbaar door werkzoekenden. Het waren enkel ‘guidelines’ voor de bemiddelaars.
Die vrijblijvende, voorschrijvende aanpak is niet langer wenselijk omdat werkzoekenden dreigen hun traject niet te kunnen doorlopen met behoud van hun uitkering. Daarom dienen de termijnen van intake, screening en trajectbepaling, de doorlooptijden van trajecten en de samenwerking tussen de VDAB en het OCMW wettelijk verankerd te worden. Zo kan de werkzoekende zijn rechten laten gelden.
Arbeidszorg
De beperking van de uitkering in de tijd zou mits aanpassingen in het activeringsbeleid en in een tijd van arbeidsmarktkrapte geen nadelige gevolgen mogen hebben voor snel inzetbare en bemiddelbare werkzoekenden, noch voor werkzoekenden die een beroepsopleiding of herscholing nodig hebben om weer aan de slag te gaan.
Wel stelt zich de vraag naar de inschakelingsperspectieven van de toch relevante groep van werkzoekenden die tijdelijk of definitief niet naar de arbeidsmarkt kunnen worden toegeleid, doorgaans omwille van medische, mentale, psychosociale, psychiatrische problemen of een cumul ervan. Het ‘statuut’ van die groep werd tot op vandaag formeel erkend in de werkloosheidsverzekering door de VDAB en de RVA. Werkzoekenden die tot die groep behoorden, vonden een plaats binnen de sociale economie en inzonderheid binnen de voorzieningen van arbeidszorg.
De vraag stelt zich naar de inschakelingsperspectieven van de groep werkzoekenden die niet naar de arbeidsmarkt kunnen worden toegeleid, omwille van medische, mentale, psychosociale, psychiatrische problemen.
Die arbeidszorg houdt in dat personen met een cognitieve, medische, psychische, psychiatrische of zware sociale problematiek, die daardoor (nog) niet (meer) op de reguliere arbeidsmarkt terechtkunnen, onbezoldigde arbeidsmatige activiteiten uitoefenen onder intensieve begeleiding. Arbeidszorg kan zowel een eindbestemming als een tussenhalte zijn, een opstap naar betaald werk in de sociale of reguliere economie. Per definitie gaat het om langdurige participatie- en integratietrajecten.
Werkzoekenden in arbeidszorginitiatieven worden dan ook sowieso getroffen door de beperking van de werkloosheidsuitkering. Voor deze werkzoekenden was een uitzondering op de beperking onder bepaalde voorwaarden aangewezen, maar zo’n uitzondering is niet voorzien. De vraag stelt zich of er een valabel en duurzaam alternatief kan worden gevonden voor deze doelgroep.
Al langer dan vandaag pleiten arbeidsmarkt- en zorgorganisaties voor een beter en veilig statuut voor arbeidszorgmedewerkers, een statuut dat de deelname aan arbeidszorg aanmoedigt, alsook – wanneer mogelijk – de opstap naar betaald werk. Hun pleidooi werd erkend door vertegenwoordigers van de federale en Vlaamse regering op de Staten-Generaal van de Arbeidszorg, op 17 november 2013.
Naar een recht op maatschappelijke participatie
Is het daarom niet wenselijk dat we een recht op maatschappelijke participatie installeren dat personen die deelnemen aan maatschappelijke activiteiten, los van de arbeidsmarkt, waardeert en ondersteunt? Die ondersteuning kan geregeld worden in het uitkerings- of vergoedingsstelsel dat op de arbeidszorgmedewerker van toepassing is én in een residuair stelsel dat van toepassing is wanneer deze medewerker op geen andere uitkering of vergoeding beroep kan doen. Zo kan een transparant en rechtszeker statuut vorm krijgen.
De beperking van de werkloosheidsuitkering in de tijd is op zichzelf geen koninginnenstuk. Dat wordt het pas als de maatregel gekaderd en aangepast wordt in functie van het bereiken van een hogere werkzaamheidsgraad. Anders is het een louter budgettaire besparingsmaatregel die vooral werkzoekenden met een zwakkere arbeidsmarktpositie treft.
Daarom moet de Vlaamse regering de architectuur van het activeringsbeleid fundamenteel aanpassen, zodat de kansen van werkzoekenden, ook de laaggeschoolde en kwetsbare, op deelname aan het arbeidsproces niet alleen gevrijwaard maar zelfs versterkt worden. Bovendien moet er een kader worden gecreëerd dat personen met een verre afstand tot de arbeidsmarkt toelaat op een veilige en rechtszekere manier te participeren aan maatschappelijke activiteiten.
Voorpublicatie van een bijdrage uit de reader Volledige én volwaardige werkgelegenheid, droom of werkelijkheid, van Fons Leroy, Francis Holderbeke en Peter van der Hallen (red.), te verschijnen najaar 2025 bij Die Keure. De reader bevat verschillende bijdragen over het gevoerde en toekomstige arbeidsmarktbeleid.
